La farsa presupuestal por Gabriel Farfán Mares

El presupuesto público (el calendario de ingresos, el ritmo de gasto y el pago de la deuda), que hace casi total énfasis en montos de dinero antes que en los resultados que esperamos los ciudadanos, cambiará a lo largo del próximo año y, como lo ha hecho en las últimas cuatro décadas, seguramente lo hará de manera muy importante. ¿Esto nos debe de importar o es algo insignificante?

Cuando el próximo 15 de noviembre se apruebe el presupuesto y se publique posteriormente, tendremos muchos detalles de cómo el gobierno usará nuestro dinero a lo largo del 2010. Pero si bien la transparencia y la abundancia de información son instrumentos útiles y bienvenidos, su mera existencia no basta para poder afirmar que contamos con un gobierno de calidad y que éste goza de credibilidad frente a la ciudadanía. No sólo nos debe describir qué hará sino los resultados que pretende obtener y, más aún, si puede garantizarnos que cumplirá sus compromisos responsablemente.

La pregunta obligada es ¿realmente el gobierno hará lo que se ha plasmado con tinta y en papel? ¿Se respetarán los montos de dinero asociados con cada actividad del gobierno y que han sido aprobados por los diputados? Si observamos la gran variación que sufren los presupuestos realmente ejercidos o gastados en comparación con los originales o inicialmente aprobados, podemos afirmar que, o bien el gobierno no quiere o no puede producir presupuestos realistas.

Volatilidad y discrecionalidad

Si los presupuestos públicos (los montos de recursos) y los objetivos (la política pública) varían enormemente año con año, debemos por lo menos sospechar de la capacidad técnica de los funcionarios, de la voluntad de compromiso del liderazgo burocrático y político y del grado de responsabilidad y confiabilidad que tiene todo el ejercicio (diseño, integración, discusión, aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto financiado con nuestro dinero).

Para ponerlo en perspectiva, si nuestros presupuestos cambian en un porcentaje menor al 3 por ciento, puede afirmarse que están bien hechos, pero si los cambios exceden ese porcentaje por mucho recurrentemente y son muy distintos a los que están reflejados en el decreto, esto quiere decir que algo anda mal. Imaginemos lo que puede ocurrir con los resultados que pretende ofrecernos el gobierno si de repente –súbitamente– se incrementa o reduce el presupuesto, como ocurrió con el reciente ajuste el boquete de 300 mil millones de pesos. El sentido común nos diría que si la cantidad de dinero asignada a una actividad varía mucho, o bien no se logrará lo que se pretende obtener, o finalmente se logrará pero a un costo muy elevado.

La experiencia internacional evidencia que el éxito de una política pública en el largo plazo depende en gran medida de que su financiamiento sea estable, pues ¿cómo sería posible ofrecer calidad en los servicios y los productos gubernamentales si su financiamiento es altamente volátil?

Como lo demuestra un análisis comparativo entre los presupuestos que aprueba la Cámara de Diputados y los presupuestos que efectivamente gasta el Poder Ejecutivo federal, el presupuesto varía, año con año, enormemente. En las gráficas gráficas 1 a 3 se comparan las variaciones entre el presupuesto final y el inicial, en términos reales (descontando el efecto inflacionario, que, particularmente en los ochenta, es muy agudo). Las variaciones que presenta cada línea indican el porcentaje de desviación o cambio del presupuesto de la trayectoria que inicialmente se planteó seguir.

Mañas institucionalizadas

Lo más interesante de estas variaciones es que el grupo de funciones de gasto en materia de desarrollo económico es el que más fluctuaciones tiene, comparado con el de gobierno y servicios. Esto significa que las políticas que requieren de mayor estabilidad para producir buenos resultados son las que más volatilidad presentan en su financiamiento.

Por supuesto, nuestros potenciales detractores podrían argumentar, con toda razón, que reclamarle al gobierno la producción de presupuestos cambiantes es algo absurdo, ya que hay cosas que no se pueden prever, como los desastres naturales u otros eventos de carácter extraordinario, y que evidentemente afectan lo que el gobierno planeaba gastar. En efecto, los presupuestos no pueden ser totalmente exactos o rígidos pero tampoco deben cambiar demasiado en un año y peor aún, de manera sistemática. Si esto ocurre, entonces su variación no se explica por eventos inesperados sino por prácticas o mañas institucionalizadas.

Si los presupuestos cambian bastante una y otra vez, ¿por qué no corregir las cosas para brindar más estabilidad a las políticas públicas? ¿Para qué gastar tanta energía en diseñar, integrar, discutir y aprobar un presupuesto al cual el Ejecutivo puede darle la vuelta gradual y efectivamente entre enero y diciembre de cada año? En realidad esto provoca que, al asumirse como guardianes de la salud y el equilibrio de las finanzas públicas, los funcionarios que administran nuestro dinero debiliten la política pública, obstaculizando el cumplimiento de sus objetivos en el largo plazo. Esto no tiene nada que ver con el neoliberalismo sino con la crisis fiscal estructural que ha padecido México a lo largo de décadas.

La presencia e influencia de dichos funcionarios en el proceso de toma de decisiones del presupuesto es significativa, como lo demuestra la gráfica 4. A partir de un análisis de la más reciente encuesta de la OCDE en materia de instituciones presupuestarias en el mundo, puede demostrarse que el número de funcionarios que administran el presupuesto en el gobierno central de México es notoriamente superior a los de otros países, los cuales claramente tienen una población –y una economía– mucho más grande y rica. Por cierto, esto no contempla a sus pares en los estados y municipios que, como lo demuestran las encuestas estatales y municipales disponibles, se han duplicado cada 5 años desde 1995.

Aunque la variación del presupuesto y el número de funcionarios nos da una idea del contexto institucional en el que se usa nuestro dinero, también las reglas y los lineamientos y procedimientos que se utilizan para asignarlo importan. El trabajo cotidiano de los funcionarios que administran nuestro dinero enfatiza la necesidad de maximizarlo, asegurándose que aumente o por lo menos mantenga su nivel. Como lo afirmara Niskanen en un estudio clásico, el tamaño del presupuesto, es decir su cantidad y no su calidad, es muy importante para la burocracia pues en gran medida refleja su poder, influencia y autoestima.1 Imaginémoslo así tener más empleados y ocupar más espacio es, por sí mismo, un asunto de prestigio.

Cuando la burocracia prevalece sobre la democracia el asunto del tamaño del presupuesto trasciende las fronteras de la administración pública. Ello explica que en nuestro país la discusión y negociación del presupuesto típicamente no se centre en su calidad, sino, como hoy ocurre fuera y dentro de la Cámara de Diputados y el Ejecutivo, en qué tanto dinero se necesita. Nunca o rara vez se centra la atención en el para qué o qué resultado concreto se espera obtener en el largo plazo.

En México, el presupuesto ha pervertido de tal manera al sector público y a la ciudadanía que se concibe a dicha actividad económica y política como un asunto de repartición del pastel y no de producción y optimización del pastel. Por eso, México destaca internacionalmente por los métodos que usa para repartirlo, dotando a los funcionarios encargados de administrar nuestro presupuesto de una enorme discrecionalidad, con el propósito de que puedan ejercer, prácticamente sin contrapesos, su misión (el control de las finanzas públicas).

Por ejemplo, la encuesta de la OCDE destaca que los funcionarios en México puedan pedir permiso a las autoridades centrales para usar dinero para gasto corriente que inicialmente fue asignado a gasto de capital.

Como se aprecia en la gráfica 5, nuestros funcionarios tienen manos libres por encima del Legislativo, de la Auditoría Superior de la Federación, de la hoy convaleciente Secretaría de la Función Pública y, lo que más nos debe importar, por encima de nosotros, a los que siempre se les atiende al final a los ciudadanos.

De acuerdo con la OCDE, los funcionarios mexicanos gozan de una gran libertad para reasignar gasto sin restricciones y sin la aprobación del Congreso. Por ello es posible afirmar que hay reglas con las que se administra nuestro dinero que no garantizan su uso productivo y que fomentan una expoliación económica y aun energética (ya que el presupuesto depende fuertemente de los ingresos petroleros) del país. Más aún, el Poder Ejecutivo goza de la discrecionalidad suficiente para anular las decisiones del Legislativo, el cual supuestamente procesa las demandas ciudadanas a través del sistema políticoelectoral.

La reforma urgente

Una manera de evitar que nuestro dinero se desperdicie es reformando las instituciones que gobiernan el presupuesto. Una condición necesaria pero no suficiente es profesionalizar a los funcionarios que administran y usan nuestro dinero, lo que daría fortaleza técnica y blindaje político a decisiones que desafortunada y frecuentemente son improvisadas, reactivas y caprichosas. Aunque estas medidas podrían por sí mismas ser prometedoras, resulta fundamental no perder de vista el contexto institucional en el que operan.

Por ejemplo, es necesario tener en mente que la profesionalización de la burocracia en nuestro país, y en particular la adscrita a las finanzas públicas, no se ha promovido consistentemente por una simple carencia de conocimiento u olvido. En realidad, responde a un fuerte y evidente interés estratégico y deliberado que alimenta una alianza tácita pero estrecha entre la clase política, los gobernantes y los funcionarios. Ello es así porque cualquier mejora de la calidad del gobierno (vía profesionalización o su fortalecimiento institucional) es una acotación a sus intereses y, claro está, a las formas tradicionales de ejercicio del poder.

La credibilidad del presupuesto influye directamente en la legitimidad fiscal de nuestro gobierno, es decir, en la confianza que los ciudadanos tenemos en que nuestros impuestos no sólo se usarán honesta sino responsable y productivamente. Por ello resulta francamente lastimoso que hayamos convertido la discusión sobre el futuro de nuestro dinero en una lógica de tipo huevo o gallina por un lado se defiende el incremento o creación de impuestos apelando a la postración en la que viven muchos mexicanos (el huevo), y por el otro se rechaza lo mismo porque afectará la acumulación de riqueza, el crecimiento económico y la generación de empleos (la gallina). Dar vueltas en el mismo círculo ha dado como resultado que hayamos olvidado totalmente el papel del gobierno y la administración pública en la construcción de valor público.

La intención de desaparecer o atomizar la Secretaría de la Función Pública (irónicamente, por motivos presupuestales) confirma que México no sólo se encuentra a la zaga, sino en un franco retroceso en materia de administración pública.

Una vez más, como el conocimiento acumulado por décadas en la materia lo demuestra, es mucho más probable que un gobierno mejore su calidad y la democracia cumpla mejor sus expectativas si una eficiente, transparente, estable y creciente recaudación de impuestos –y no un manejo presupuestario poco creíble y profesional– sea lo que determine en mayor medida las políticas públicas. En estos días de largos, complejos y polarizantes debates sobre el presupuesto, el Congreso debería comprometerse de una buena vez a mejorar la calidad de nuestro gobierno. Esperemos, eso sí, que no cometa el error de suponer que para ello es necesario crear, con grandes sumas de dinero y el sostenimiento oneroso de abundante personal, un Programa Nacional para la Calidad del Gobierno.