Gobernadores, los dueños del presupuesto por Martha Martínez

MÉXICO, DF.- Cuentas bancarias que se incrementan sin motivo aparente, donativos a la Iglesia y equipos de futbol equivalentes al gasto de un municipio para el combate a la pobreza, compras gubernamentales que "casualmente" benefician a familiares del gobernador en turno, obras de infraestructura pagadas a precios excesivos... Las muestras de corrupción, discrecionalidad y nepotismo de los gobernadores atraviesan todo el territorio nacional.

Cada año, gobiernos panistas, priistas y perredistas hacen valer su peso político en el Congreso para acrecentar su presupuesto del siguiente ejercicio fiscal. Y, unos meses más tarde, afloran los escándalos sobre desvíos, fraudes o gastos superfluos.

El gasto transferido a estados y municipios es, además del gasto social, el único rubro que ha mantenido un incremento constante en la última década, con una característica: a medida que los recursos aumentan, los mecanismos de rendición de cuentas se debilitan.

Entre 1998 -año en el que se puso en marcha el proceso de descentralización- y 2008, la injerencia de estados y municipios en el gasto de los recursos federales casi se triplicó.

De acuerdo con cifras de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en 1998 los gobiernos estatales ejercían 10 centavos de cada peso erogado por la Administración Pública Centralizada; 10 años más tarde, los recursos transferidos a estados y municipios equivalen al 38 por ciento del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF).

De 254 mil millones de pesos en 1998, las transferencias para los estados se incrementaron a cerca de 980 mil millones en 2008.

Para 2009, se tienen proyectados 975 mil millones de pesos (cifra que podría aumentar al final del ejercicio fiscal), y para el 2010 el Ejecutivo proyectó transferir a estados y municipios 932 mil millones en su propuesta de PEF.

En promedio, estos recursos representan el 90 por ciento de los ingresos de los estados y el Distrito Federal. La mayoría de ellos bajan de la Federación a través de los ramos 28 y 33.

El Ramo 28 se refiere a los montos que a cada estado le corresponde por la recaudación de impuestos federales; estos recursos pueden ser ejercidos libremente por los gobernadores.

El Ramo 33 está conformado por ocho fondos y es alimentado por los recursos que el gobierno federal canaliza para que los gobiernos locales atiendan los rubros que antes eran su responsabilidad como los servicios de salud y educación; cada peso de este ramo viene etiquetado desde la Federación.

El presupuesto de cada estado es sólo una parte de los recursos que hoy tienen en su manos los gobernadores. El estudio Finanzas públicas en tiempos de crisis dado a conocer recientemente por el Instituto Mexicano para la Competitividad indica que entre 2006 y 2008 cada estado recibió 14 por ciento adicional a su presupuesto original.

El documento, cuyos resultados derivan de la comparación del presupuesto y las cuentas públicas de cada entidad, señala que mientras en 2006 el gasto federal descentralizado ascendió a más de 763 mil millones de pesos, al final del ejercicio fiscal los gobiernos locales reportaron egresos por más de 963 mil millones de pesos.

El reporte agrega que en 2007 -último año en el que hay información completa de todos los estados- el gasto descentralizado aprobado por la Cámara de Diputados fue superior a los 841 mil millones de pesos, mientras que en las cuentas públicas locales se reportaron gastos por más de un billón de pesos.

Juan Pardinas, director de análisis y finanzas públicas del IMCO, indica que estos recursos extraordinarios provienen de excedentes petroleros y diferencias entre la recaudación local estimada al inicio del año fiscal y la real.

Pardinas advierte que este rubro es el más discrecional de todos a nivel estatal, pues se trata de recursos que no son aprobados por los congresos y que son reportados en la Cuenta Pública al final del año, cuando ya fueron erogados. A pesar de ello, sigue siendo una práctica constante incrementar los presupuestos a través de estos mecanismos.

"No tienen ningún incentivo para comportarse responsablemente, ¿por qué lo tendrían que hacer?, no tienen oposición a nivel local, en la mayoría de los estados no tienen presiones para que sean más transparentes en el gasto y hay mucha presión para estrategias clientelares de política que implican aumentar la burocracia, darle recursos específicamente a sus bases para garantizar la lealtad a la hora de las elecciones; es un viaje por el túnel del tiempo al México del siglo XX", advierte.

Más recursos

A pesar de que no existe certeza sobre la manera en la que los estados ejercen sus presupuestos, los gobernadores han puesto en marcha fórmulas efectivas para allegarse más recursos.

La principal es la colocación de diputados federales leales en San Lázaro, como ocurrió en la anterior elección intermedia, en la que los principales "padrinos" de los candidatos fueron los gobernadores (Enfoque 796, 12 de julio del 2009).

"Dada la estructura de control político de la Cámara de Diputados, la lógica del Congreso es la lógica de los gobiernos locales", advierte el diputado perredista Vidal Llerenas, integrante de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública.

La conformación de la LXI Legislatura en la Cámara de Diputados y la integración de comisiones confirma la hipótesis del legislador. El caso más claro es el del presidente de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública, Luis Videgaray, ex secretario de Finanzas, Planeación y Administración del priista Enrique Peña Nieto, quien colocó a 45 diputados afines, no sólo mexiquenses, sino de otros estados e incluso de otros partidos.

Son varios los gobernadores, de todos los partidos, que tienen sus minibancadas en San Lázaro: Fidel Herrera, de Veracruz, cuenta con 20 legisladores afines; Marcelo Ebrard, jefe de gobierno del Distrito Federal, tiene el respaldo de 29 legisladores afines a López Obrador, y el gobernador panista de Guanajuato, Juan Manuel Oliva, 16.

Además de los legisladores que desde adentro de la Cámara gestionan más recursos para sus estados, los gobernadores cuentan con otro punto a su favor: en la negociación de los nuevos impuestos, ellos son actores fundamentales.

El pasado martes, los mandatarios comenzaron a desfilar ante los diputados para solicitar recursos para sus estados. La pasarela se intensificó conforme se desarrolló la negociación del presupuesto.

Fueron los gobernadores, según integrantes de la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de San Lázaro, los que contribuyeron de manera definitiva al rechazo al impuesto generalizado del 2 por ciento propuesto por el presidente Felipe Calderón, ya que implicaba que una cuarta parte de lo recaudado no iría a sus haciendas, sino sería canalizado a través de programas como Oportunidades, que a nivel local es operado por delegaciones federales. A cambio, habrían impulsado el aumento de la tasa del IVA al 16 por ciento, en un esquema que no etiqueta los recursos.

Más aún, al tratarse de ingresos fiscales que derivarán de la recaudación fiscal y no serán destinados para fines específicos, dichos recursos se entregarían a los estados a través del Ramo 28, es decir, aquel que puede ser utilizado discrecionalmente por los gobernadores ya que no está etiquetado y no puede ser fiscalizado por la Auditoría Superior de la Federación.

Una prueba más de la discrecionalidad con la que los gobernadores ejercen los recursos federales es la reciente preocupación del PAN por acotarlos.

El 9 de octubre pasado, la senadora panista Beatriz Zavala presentó un proyecto de reforma a la Ley de Desarrollo Social que pretende obligar a los gobernadores a informar a la ASF sobre la manera en la que ejercen sus recursos, así como colocar en obras públicas letreros visibles que den crédito al gobierno federal cuando éste participe con financiamiento.

Menos transparencia

A nivel estatal, el sistema de rendición de cuentas simula procesos, pero no sanciona. Una revisión de las Entidades Superiores de Fiscalización estatales indica que al menos 21 de los 32 tienen perfiles que ponen en duda su imparcialidad: militan en el mismo partido del gobernador, fueron sus funcionarios inmediatamente antes de su nombramiento, fueron designados por presiones del mandatario o, incluso, están relacionados con presuntos actos de corrupción.

En Chiapas, el auditor Humberto Blanco Pedrero fue señalado por la Procuraduría General de la República y el Órgano Interno de Control de la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos -de la cual fue director general- por el desvío de más de 367 millones de pesos, los cuales fueron el resultado de cobrar a un precio superior la maquila de libros de texto para primaria y secundaria entre los años 1999 y 2001.

En Oaxaca la auditora es la ex procuradora de justicia Rosa Lizbeth Caña Cadeza. Su nombramiento fue impulsado por su ex jefe, el gobernador Ulises Ruiz, y fue interpretado a nivel local como una estrategia del PRI para protegerla de un procedimiento administrativo recomendado en su contra por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, que censuró su actuación en el conflicto magisterial del 2006.

Al "secuestro" de los órganos de fiscalización locales se agrega la existencia de institutos de transparencia y contralorías sin personal y recursos para llevar a cabo su trabajo.

De acuerdo al estudio La rendición de cuentas en los gobiernos locales en México -publicado en agosto de 2009 por el CIDE-, el personal encargado de conducir la política de transparencia en los estados es insuficiente y varía de entidad a entidad de manera aleatoria.

Mientras en el Instituto del Distrito Federal laboran 140 personas, en el de Puebla la nómina es de sólo nueve funcionarios.

Los congresos locales, encargados de aprobar las cuentas públicas estatales, tampoco son contrapeso, pues en 20 entidades la mayoría o primera minoría es del partido del gobernador.

A esto se agrega la debilidad de la fiscalización por parte de las instancias federales. De acuerdo con la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas, la Auditoría Superior de la Federación sólo tiene facultades para fiscalizar una parte de los recursos destinados a estados y municipios.

Debido a que el Ramo 28 se compone de recursos que provienen de la recaudación fiscal que el gobierno federal realiza en los estados, la fiscalización de éstos es responsabilidad de la Entidad Superior de Fiscalización de cada estado. Los únicos recursos que la Auditoría Superior de la Federación puede fiscalizar son los correspondientes al Ramo 33, ya que se trata de dinero que sale de las arcas del gobierno federal a las demarcaciones.

El Ramo 33 representa aproximadamente el 50 por ciento del total del gasto federalizado. Las conclusiones que derivan de la fiscalización de la ASF a ese ramo proporcionan un panorama sobre la opacidad que prevalece en el ejercicio de estos recursos.

Para el órgano fiscalizador, el gasto federalizado es uno de los rubros con más irregularidades. De las 32 mil 900 observaciones realizadas en sus nueve años de funcionamiento, más del 46 por ciento corresponden a recursos transferidos a estados y municipios.

La ASF ha auditado más de 615 mil millones de pesos transferidos a través del Ramo 33 entre 2000 y 2007,y detectó irregularidades por cerca de 45 mil millones de pesos.

Las observaciones del órgano fiscalizador se concentran en 90 temas relacionados con el pago excesivo de obra pública o el pago de obras que no fueron ejecutadas, transferencias no autorizadas a ramos y programas federales y estatales, intereses de cuentas bancarias no reportados a las autoridades hacendarias, apoyos indebidos a secciones sindicales, pagos indebidos a personal con cargos de elección popular o dado de baja y adquisiciones a precios superiores a los del mercado.

Guillermo Cejudo, investigador del CIDE, advierte que la discrecionalidad del gasto federalizado es la consecuencia de un sistema de rendición de cuentas que existe en el papel, no en los hechos.

"Diseñamos un sistema de rendición de cuentas que parece perfecto en abstracto, pero en el cual no existen incentivos ni las capacidades para que opere y peor aún, no pasa nada si no opera; se cumple con toda la coreografía de la rendición de cuentas, se mandan informes, se llenan formatos, pero la sustancia se pierde", señala.

El especialista indica que incluso cuando la Federación fiscaliza, ésta no impulsa los mecanismos para que las observaciones se subsanen.

"El reporte de irregularidades por parte de los órganos de fiscalización, sean federales o estatales, no tienen consecuencias en la toma de decisiones, es decir, sobre lo que pasará con un fondo -del Ramo 33- para el próximo año, las fórmulas para la transferencia de recursos siguen sin tomar en cuenta si se gastó bien o si hubo resultados", indica.

Homologación de cuentas

Otro factor que abona a la opacidad es la falta de mecanismos que homologuen los presupuestos y cuentas públicas en las entidades, lo que provoca absurdos como el hecho de que Baja California Sur tenga un presupuesto de un solo artículo (Enfoque 759, 19 de octubre del 2008).

El 11 de diciembre del 2008 se aprobó la Ley General de Contabilidad, que ordena a los estados, municipios y dependencias de los tres niveles de gobierno operar y diseñar sus cuentas públicas a partir de los mismos conceptos, partidas y mecanismos de rendición de cuentas; el objetivo es terminar con la diversidad conceptual, normativa y técnica que hoy existe en los sistemas contables de la Federación y los estados, lo cual dificulta la fiscalización.

El 31 de diciembre de 2012 esta ley deberá estar operando plenamente.

Además de dicha ley, en enero de este año el Congreso aprobó la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas que entre otras cosas, amplía las facultades de la ASF para revisar los gastos de los estados.

Guillermo Cejudo considera que ambas modificaciones son un avance importante; sin embargo, seguirán siendo promesa hasta que no se rompan las inercias que convierten a los gobernadores en amos y señores en sus estados.